José Ignacio Hernández G., UCV
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De acuerdo con el Proyecto de Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con rango, valor y fuerza de ley en las materias que se delegan, sometido a primera discusión en la Asamblea Nacional el 14 de diciembre de 2010, el Presidente de la República quedará habilitado para dictar Decretos-Leyes en las nueve áreas definidas en el Proyecto, por un lapso de doce meses.
Esta propuesta de Ley Habilitante es contraria a la Constitución, por exceder, con creces, de la potestad legislativa extraordinaria que se reconoce a favor del Presidente de la República. Para desarrollar esta conclusión, haremos alusión a estas premisas:
1.- La propuesta es inconstitucional, pues viola el principio de separación de poderes.
Debemos comenzar admitiendo que la Constitución no establece límites temporales y materiales a la potestad legislativa que puede ejercer el Presidente de la República. En su artículo 203, la Constitución permite a la Asamblea, mediante las 3/5 partes de sus miembros, dictar Leyes habilitantes en las materias delegadas al Presidente, quien podrá dictar Decretos-Leyes (artículo 236.8). No hay restricciones expresas en las materias sobre las cuales pueden dictarse Decretos-Leyes, en el tiempo en el cual éstos podrán ser dictados, ni tampoco en las causas que justifican emitir la Ley Habilitante. Esto ha sido interpretado por la Sala Constitucional, en el sentido que esta potestad del Presidente de la República es ilimitada.
Debemos comenzar admitiendo que la Constitución no establece límites temporales y materiales a la potestad legislativa que puede ejercer el Presidente de la República. En su artículo 203, la Constitución permite a la Asamblea, mediante las 3/5 partes de sus miembros, dictar Leyes habilitantes en las materias delegadas al Presidente, quien podrá dictar Decretos-Leyes (artículo 236.8). No hay restricciones expresas en las materias sobre las cuales pueden dictarse Decretos-Leyes, en el tiempo en el cual éstos podrán ser dictados, ni tampoco en las causas que justifican emitir la Ley Habilitante. Esto ha sido interpretado por la Sala Constitucional, en el sentido que esta potestad del Presidente de la República es ilimitada.
Que la Constitución no establezca límites expresos no puede conducir a concluir que este poder es ilimitado: todos los Poderes del Estado, incluyendo los Poderes del Presidente de la República, son limitados. So poderes fiduciarios, establecidos en función de los ciudadanos (de todos ellos, acotamos).
Ahora bien, la Ley Habilitante es una excepción al principio de separación de poderes, pues permite que el Ejecutivo ejerza la función legislativa, que es la función tradicional del Poder Legislativo. Como excepción al principio de separación de poderes, la Ley Habilitante debe ser restrictiva. Esta restricción aplica en cuanto a las materias, tiempo y causas que justifican a tal figura.
La propuesta que se examina, sin embargo, es indebidamente amplia, tanto en su tiempo de duración como en sus consideraciones de fondo. De acuerdo con esta propuesta, el Presidente de la República podrá legislar en materias tales y como vivienda, bancos, finanzas, impuestos, transporte y otros servicios públicos, acaparamiento, especulación, monopolio, seguridad jurídica, inmigración, policía, Fuerza Armada y otras. Tan amplia es la habilitación que el propio Ejecutivo quedaría habilitado para “autorizar” los contratos de interés público que él mismo suscriba.
Luego, estamos ante una habilitación prácticamente ilimitada en su contenido, pues la enumeración de las materias en las cuales se ha habilitado al Presidente, son en exceso amplias.
2. La propuesta es inconstitucional por apartarse de los principios democráticos del Estado venezolano
De acuerdo con los principios fundacionales de nuestra República, sentados desde 1810, la Ley es la expresión de la voluntad ciudadana, reunida en el cuerpo deliberante que es la Asamblea. El Poder Ejecutivo, de acuerdo con la Constitución (artículo 141) sirve a los ciudadanos, pero no los representa, en el sentido que no expresa su voluntad mediante Leyes.
Por ello, la función legislativa que el Presidente de la República ejerce a través de Decretos-Leyes constituye una excepción al principio democrático de formación de las Leyes: la Ley será dictada no por quien representa la voluntad popular, sino por quien sirve a los ciudadanos. La propuesta, al habilitar al Presidente de la República en materias amplísimas y por 12 meses, para ejercer la función legislativa, desvirtúa los fundamentos democráticos de la Ley. En la práctica, el Legislador será el Presidente de la República, no la Asamblea Nacional.
3.- La amplitud del Proyecto de Ley Habilitante es contraria a la voluntad popular que conformó la nueva Asamblea Nacional
No hay ninguna disposición expresa en la Constitución que limite a la Asamblea para otorgar una Ley Habilitante más allá de su período, es decir, más allá del 5 de enero de 2011, y en discutible si tal potestad puede o no ser ejercida. . En el caso examinado, sin embargo, lo amplio de la propuesta de habilitación –en tiempo y en materias- deriva en el desconocimiento de la voluntad popular que eligió a miembros de la Asamblea Nacional que comenzará el 5 de enero, precisamente, para que dictaran Leyes bajo los cauces ordinarios de la Constitución.
En la práctica, habrá un conflicto en el ejercicio de potestades legislativas entre el Presidente de la República y la nueva Asamblea Nacional, cuyas competencias legislativas han quedado reducidas, sustancialmente, por la amplitud material del contenido de la habilitación, pues reiteramos, quien ejercerá la función legislativa durante la habilitación, será el Presidente de la República, y no la Asamblea Nacional electa para tal fin.
Es importante recordar que la Ley Habilitante es, en efecto, una Ley formal, pero materialmente, tiene un contenido distinto a la Ley tradicional, pues no regula conductas sino que, por el contrario, habilita excepcionalmente al Presidente de la República para ejercer una potestad legislativa. Es decir, que es una Ley en sentido formal, pero no en sentido material. Luego, los criterios de vigencia de las Leyes no pueden predicarse a la Ley Habilitante: su duración no puede extender el mandato de la Asamblea Nacional que la otorga, si con ello se frustra el legítimo ejercicio de la función legislativa por el Poder Legislativo, como sucede en este caso.
4. La propuesta no está debidamente motivada y es, por ende, arbitraria
La Ley Habilitante, como todo acto del Poder Público, debe estar motivada, y la motivación debe ser concordante con el contenido del acto. La motivación del Proyecto es sumamente amplia: los lamentables sucesos derivados de las lluvias, el cambio climático y la “crisis” de la “economía capitalista” son algunas de las causas que permitirían al Ejecutivo dictar Decretos-Leyes en el amplio catálogo de materias precisadas en el Proyecto de Ley Habilitante, según la exposición de motivos de la propuesta.
Por ello, los lamentables sucesos recientes, producto de las lluvias, no constituyen la causa única de la propuesta de Ley Habilitante. De hecho, parece que la causa de fondo es “la pobreza estructural en la que aún vive una parte importante del pueblo venezolano”, lo que es calificado como situación “estructural”, agravada por las recientes lluvias.
En todo caso, no hay correlación entre estos lamentables sucesos derivados de las lluvias y el contenido de la habilitación. Primero, hay que recordar que estos sucesos hubiesen podido justificar acudir al estado de excepción (estado de alarma, según el artículo 338 constitucional), y dictar Decretos-Leyes de emergencia. Pero además, estos sucesos eventualmente habrían podido justificar dictar una Ley habilitante para dictar, por ejemplo, Decretos-Leyes financieros, por un lapso reducido de tiempo, el mínimo indispensable.
Difícilmente podrá justificarse, sin embargo, que las graves y tristes consecuencias derivadas de las recientes lluvias, justifican dictar Decretos-Leyes, por ejemplo, en el régimen general de los servicios públicos; telecomunicaciones; la nueva regionalización del país; la “modernización” del marco regulatorio de los tributos (nótese que se trata de “modernizar” ese régimen, lo que no guarda relación con estas causas naturales); identificación ciudadana; “lucha contra la impunidad”; carrera militar; fortalecer relaciones internacionales de la República; aprobación de Tratados Internacionales y de contratos de interés público (nótese: de todos esos Tratados, no sólo de aquellos relacionados con las lluvias); desarrollo de todos los derechos consagrados en el Título VI de la Constitución (que contiene más de veinte artículos), o políticas mineras.
Además, las otras causas que invoca la propuesta de Ley, no son coyunturales sino come se admite, estructurales, en especial, la “pobreza estructural”. Lamentablemente, en Venezuela la pobreza en efecto es un problema estructural y por ello crónico: ha estado y estará, al menos, por algún tiempo allí, muy lamentablemente. Pero lo que interesa apuntar es que no puede justificarse el ejercicio de poderes legislativos especiales en situaciones estructurales, crónicas, de cierta permanencia. Pues de admitirse ello, siempre podría habilitarse al Presidente de la República para ejercer una competencia que, se insiste, es excepcional.
En resumen, la fundamentación de la propuesta no invoca causas que, racional y razonablemente, justifiquen el ejercicio de los poderes legislativos extraordinarios del Presidente de la República.
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La Ley Habilitante y los Decretos-Leyes son figuras excepcionales, que aplican sólo cuando los mecanismos ordinarios de la Constitución son insuficientes, ante situaciones coyunturales, de emergencia. Su interpretación restrictiva viene dada, así, por cuanto constituyen excepción al principio de separación de poderes.
No se trata de invocar una separación rígida y absoluta de poderes, que no ha existido jamás entre nosotros, ni de negar la potestad del Presidente de la República para dictar Decretos-Leyes. Lo que quiere subrayarse es que esa potestad es limitada, pues es una excepción –constitucional- al principio de separación de poderes, establecido en defensa de la libertad.
Esta visión, recordamos para finalizar, fue la que inspiró nuestro proceso de independencia, desde el 19 de abril de 1810. Bastaría examinar el Reglamento de elecciones y reunión de diputados de 1810, de Juan Germán Roscio, para comprobar cómo la separación entre el Ejecutivo y el Legislativo fue una constante preocupación. Esta expresión, sacada del Reglamento resume tal idea:
“Habitantes de Venezuela: buscad en los anales del género humano las causas de las miserias que han minado interiormente la felicidad de los pueblos y siempre la hallareis en la reunión de todos los poderes”
Por ello, precisamente, se impone la interpretación restrictiva de la figura de los Decretos-Leyes.
14-16 de diciembre, 2010
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